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Comment les PPP fonctionnent-ils ?
Le PPP est une démarche à long terme, fondée sur le rendement, pour le financement d'infrastructure. Le secteur privé assume une part importante de la responsabilité des livrables et du rendement de l'infrastructure, qu'il s'agisse de conception, de planification structurale et architecturale, ou d'entretien à long terme.
Deux ou plusieurs étapes d'un projet sont intégrées depuis la conception et la construction jusqu'à la période de concession, ce qui peut comprendre les services d'entretien des installations ou même les services de base qui dépendent des installations nouvellement construites. Cette caractéristique signifie que les contrats en PPP sont généralement des contrats à long terme couvrant une grande partie de la vie économique utile de l'infrastructure, pouvant aller au-delà de 30 ans.
Chaque étape est financée séparément par une série de contrats différents. La conception de l'installation est terminée avant l'appel d'offres de la phase de construction, qui est souvent réalisée grâce à plusieurs contrats accordés à plusieurs entrepreneurs pour différents travaux. Cette approche traditionnelle est aussi connue comme une approche « conception-soumission-construction ». Une fois que les nouvelles installations sont construites, les services d'entretien ainsi que d'autres aspects de l'exploitation sont exécutés par des contrats séparés de ceux de la conception et de la construction. Les contrats de construction traditionnels prennent généralement la forme d'un contrat à prix forfaitaire 3, ou d'un contrat de pilotage, où une firme d'ingénierie est engagée pour gérer toutes les étapes du contrat, y compris le financement de chaque étape. 4
Les contrats basés sur le rendement sont ceux dont les réalisations sont définies en termes de rendement nécessaire, laissant le partenaire du secteur privé présenter la meilleure solution répondant aux spécifications du rendement. Les spécifications basées sur le rendement sont particulièrement importantes pendant l'étape d'exploitation des contrats (c.-à-d. après que les installations soient mises à la disposition du public), mais elles sont également utilisées pendant les étapes de conception et de construction, où le propriétaire du secteur public précise les exigences fonctionnelles pour les installations à financer.
Les contrats basés sur les facteurs de production sont ceux auxquels le propriétaire du secteur public précise les facteurs de production nécessaires pour les installations. Dans certains cas, il y aura peut-être lieu d'avoir des dispositions contractuelles, soit parce qu'il n'est pas possible de préciser de façon satisfaisante le rendement lié à la performance de l'entrepreneur, soit parce que les efforts qui s'imposent pour développer, surveiller et respecter les facteurs de rendement dépassent les retombées possibles.
Le paiement à la livraison signifie que l'entreprise privée est payée seulement pour les actifs ou les services définis, une fois que la construction est complétée.1 Lorsque cette caractéristique est combinée aux spécifications de rendement, cela engendre un contrat basé sur la performance.
Les mensualités versées aux entrepreneurs sont basées sur le pourcentage des travaux achevés. Jusqu'à 90 % d'un contrat à prix forfaitaire peut être payé en mensualités. Note : Un paiement basé sur un pourcentage d'achèvement ne signifie pas la même chose qu'un paiement versé à la fin d'un projet.
Un financement est privé lorsqu'une part importante d'un projet est financé par le capital et la dette d'un projet particulier. Le financement privé est généralement accordé sans possibilités de recours 2, le capital, qui est fourni par les partenaires du consortium, correspondant à moins de 20 % du financement du projet. La dette d'un tiers, les prêts bancaires et les contributions gouvernementales comblent les autres besoins de financement. En d'autres mots, le fonds de roulement privé n'est pas suffisant pour dire qu'un projet est financé par des sources privées; le projet doit avoir un capital et une dette. Cette sorte de financement privé est généralement disponible pour les projets évalués à au moins 40 millions de dollars, ou souvent plus gros.
Le financement privé est limité à des niveaux relativement modestes du fonds de roulement. Parce que les contrats traditionnels comportent des paiements à intervalle régulier versés aux entrepreneurs, le financement privé est limité à des niveaux relativement modestes du fonds de roulement.
La gestion de projet par le secteur privé signifie que le contrôle de l'exécution du projet est transféré au partenaire du secteur privé. L'achèvement des étapes est déterminé par un certifieur indépendant et supervisé par le partenaire du secteur privé. Le propriétaire du secteur public doit se tenir en retrait et permettre au consortium du PPP et à ses entrepreneurs de gérer chaque étape du projet afin de respecter les obligations contractuelles. Cependant, le propriétaire du secteur public reste, en définitive, le propriétaire des installations, et garde le droit de modifier les besoins ou même de mettre fin à l'entente en PPP.
La gestion de projet par le secteur public ou par une firme d'ingénierie signifie que le contrôle de l'exécution du projet reste avec le propriétaire du secteur public (ou avec une firme d'ingénierie qui représente le propriétaire du secteur public). Le propriétaire du secteur public (ou la firme d'ingénierie le représentant) aurait généralement des ingénieurs sur place pour superviser et diriger le projet ainsi que pour inspecter et approuver le travail au moment de l'achèvement d'étapes.
Source : Le Conference Board of Canada.
1 Dans certains cas, des paiements partiels sont versés à des étapes clés pendant la phase de construction.
2 Le financement est fourni sans possibilités de recours lorsque le recours à l'investisseur du capital pour des plaintes résultant du projet sont limitées à la contribution de l'investisseur
3 Les contrats à prix forfaitaire, plus précisément appelés le Comité canadien des documents de construction (CCDC) 2, exigent que l'entrepreneur « réalise les travaux nécessaires en échange d'un seul prix forfaitaire ou d'un paiement forfaitaire, peu importe les coûts réels engendrés par l'entrepreneur. » Voir www.ccdc.org/documents/index.html#CCDC2.
4 La gestion de la construction fait quelquefois référence à une approche « ingénierie-financement-construction-gestion ». Dans ce cas, la firme d'ingénierie qui gère les contrats est définie comme étant « l'entrepreneur d'exploitation. » Voir Grimsey and Lewis, « Public Private partnerships », pour obtenir une comparaison des avantages et des désavantages des contrats forfaitaires traditionnels et des renseignements sur la gestion de contrat et sur les PPP. De plus, une matrice développée par l'Institut canadien de design-construction compare les critères de performance de l'approche conception-soumission-construction avec ceux des approches de la gestion de construction et de la conception-construction. Voir www.cdbi.org/documents/guides/matrixfr.pdf.